统一我国养老保险制度的可行性探析

统一我国养老保险制度的可行性探析

一、           我国养老保险制度的现状

（一）        企业职工的养老保险制度

我国企业员工养老保险制度始于1984年，当时为适应国有企业改革的迫切需要，以企业退休费用社会统筹试点为起点，社会保障制度改革逐步展开，先后启动了养老、医疗、失业、工伤和生育费用社会统筹试点。在养老保险方面，1991年，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，确立了基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险制度框架，建立由国家、企业和个人共同负担的筹资机制；1995年，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，开始探索建立“统账结合”的制度模式，并提出了社会统筹与个人账户相结合的两个实施办法，允许各地结合实际进行选择试点；在试点基础上1997年，中国政府决定在全国范围内建立统一的企业职工基本养老保险制度，正式确立了我国目前企业职工基本养老保险制度的基本框架。国务院又于2005年发布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，城镇养老保险进一步走向规范化。企业和职工必须共同缴费，企业缴费进入社会统筹账户，缴费基数为职工工资总额，缴费比率为20%左右；职工缴费进入个人账户，缴费比率为8%。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成，基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄和利息等因素确定。根据职工工资和物价变动等情况对基本养老金水平进行适时调整，调整幅度为当地企业在岗职工平均工资年增长率的一定比例。城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为20%，其中8%记入个人账户，退休后按企业职工基本养老金计发办法计发基本养老金。

企业补充养老保险制度于1991年从企业养老保险制度中独立出来以后也获得了很大的发展，2000年国务院决定将企业补充养老保险改为企业年金，并建立了市场化管理运营的企业年金制度。

2007末全国参加城镇基本养老保险人数为20137万人，比2006年末增加1371万人。其中，参保职工15183万人，参保离退休人员4954万人，分别比上年末增加1052万人和319万人。年末参加基本养老保险的农民工人数为1846万人，比上年末增加429万人。年末企业参加基本养老保险人数为18235万人，比上年末增加1378万人。

以上几点可以得出，我国企业职工养老保险制度已经走上了法制化、规范化的良性发展之路。

（二）        事业单位员工的养老保险制度

目前，事业单位工作人员实行与企业不同的退休养老制度，事业单位养老保险制度即现行的退休制度始建于上世纪50年代， 成型于1978年，1993年工资制度改革时对其中的退休金计发办法作了一些调整。现行制度的基本模式为现收现付制，没有建立独立的养老保险基金。养老保险费用由国家和单位负担，个人不缴费，养老金标准以本人工资为基数，按工龄长短计算发放。事业单位工作人员退休后，按基础工资和岗位工资两项之和的一定比例发给。

主要特点有四: 一是费用完全由政府财政或单位负担。据统计，近年事业单位职工工资上涨快，数量大，到2005年底，全国事业单位125万个，涉及教科文卫、农林水电、广播电视、新闻出版多个领域，超过3035万人，是公务员4.3倍，占全国财政供养人数近80%。1990年全国机关事业单位退休费总额仅为59.5亿元，目前已经远远超过千亿元。二是实行待遇确定型退休金发办法。职工退休金按照本人退休一个月工资的一定比例计发，工作限越长水平越高。三是退休金调整与在职人调整工资同步进行。在职人员调整资时，退休人员相应增加离退休。四是退休人员管理工作由单位负责。各单位都设立了专门机负责管理本单位退休人员[1]。

为了实现企业与事业单位养老保险制度之间能够衔接，使事业单位养老保险制度改革与企业基本一致，从而减轻各级财政的压力。2009年1月20日人力资源与社会保障部颁布了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，推动事业单位养老保险制度新一轮的改革。

（三）        公务员的养老保险制度

公务员的养老保险制度与事业单位类似，基本模式为现收现付制，没有建立独立的养老保险基金。养老保险费用由国家和单位负担，个人不缴费。公务员的养老保险制度的覆盖对象为政府公务员，养老金待遇标准与退休前的工资水平挂钩。公务员的养老保险制度规定，工作年满20年的机关退休人员的退休金,基础工资和工龄补贴按本人原标准全额计发，职务工资和级别工资按本人原标准的一定比例计发，其中35年及以上、30至35年、20至30年的计发比例分别为88%、82%和75%；工作年限在10至20年的机关退休人员的基础工资和工龄工资全额计发，职务工资和级别工资按60%计发；工作年限不满10年的机关退休人员的基础工资和工龄工资全额计发，职务工资和级别工资按40%计发。工作年满20年的公务员的退休金按本人职务工资和津贴之和的一定比例计发，其中35年及以上、30至35年、20至30年的计发比例分别为90%、85%和80%；工作年限在10至20年的公务员的退职生活费按本人原工资的70%计发；工作年限不满10年的公务员的退职生活费按本人原工资的50%计发。

二、          多元化养老保险制度的弊端

多元化养老保险制度是指不同身份的劳动者实行不同的养老保险制度，我国的养老保险制度是典型的多元化养老保险制度。根据劳动者的身份不同，被人为的做出不同制度安排。随着我国市场经济的日益完善，这种人为的多元化养老保险制度，成为我国经济进一步发展的障碍，其具有诸多的弊端：

（一）多元化养老保险制度阻碍了不同身份劳动力的自由流动，加重了养老保险制度对劳动力市场的扭曲效应，不利于我国成熟统一的劳动力市场建立。企业职工养老保险制度正在逐步走向完善、规范和成型，而机关事业单位养老保险制度严惩滞后，形成两套制度并存的事实。两套制度在基本组织模式、管理体制、尤其是在待遇水平等各方面都不一样。一方面正是由于公务员机关丰厚的养老保险待遇，致使每年我国公务员的报考人数居高不下，据统计2009年国家公务员报考人数为775418人，比2008年增加了133600多人，增长了21%。大量理工科的优秀人才流也向国家机关，不利于我国经济的良性发展；另一方面，由于担心失去养老保险待遇，绝大多数公务员不愿离开国家机关，造成公务员队伍难以形成良性的新陈代谢机制，不利于我国大部制等政治体制改革的良性展开。

（二）多元化的养老保险制度，同一社会制度下并存多种不同的养老保险制度，人为的造成公民不平等的现状，对部分社会成员显失公平。例如：在1990年，企业单位人均离退休费为1664元，机关和事业单位分别是1889元和2006元。事业单位和机关人均离退休费分别比企业高出13.5%和20.6%。到了2005年，企业单位人均离退休费为8803元，事业单位和机关分别是16425元和18410元。事业单位和机关人均离退休费分别比企业高出86.6%和109.1%[2]。不同的政策制度待遇差别过大，使这一社会政策的公正与公平大打折扣。而社会保障制度追求的目的恰恰是整个社会公平的最大化，这与建立社会保障制度的宗旨背道而驰。另外，多元化的养老保险制度人为地加重了养老金待遇不公问题，严重阻碍了社会和谐的构建，是社会不稳定的重要因素[3]。

（三）多元化的养老保险制度导致不同退休制度就养老金待遇相互攀比，导致政府无力控制养老金待遇增长[4]。现行的机关事业单位养老保险制度实行现收现付制、待遇确定且全部由财政拨款的体制，难以适应市场经济体制的要求，更是增加了各级政府的财政压力。

（四）机关事业单位的工作人员不纳入社保体系，不利于扩大社保覆盖面，缩小社保缺口。社保基金面临严重缺口是一个全国普遍现象。早在2006年，原全国社保基金理事会理事长项怀诚就表示，全国社保基金缺口达上万亿元。例如：2008年上海市级财政收入为上海社保基金托底170-180亿元，占到了市级财政收入的17-18%左右，而预计2009年还需要增加60-70亿才能把社保基金的窟窿补上[5]。目前社保基金依然缺口很大，而缩小缺口的办法之一就是增加覆盖面，让更多的人参加社保。现在包括公务员在内吃财政饭的人员达到数千万人，这些人如能加入社保，将会有效解决社保资金缺口难题。

   多元化的养老保险制度已经成为我国经济可持续发展的障碍。为了使养老保险这张“社会安全网”真正起到社会保障的作用，从而达到经济的发展、社会的和谐，必须着手建立统一的养老保险模式，

三、          统一的养老保险制度的可行性分析

    统一的社会保障制度是指社会不同群体的人群参加同一个社保制度，待遇发放具有相同的标准，不存在群体差异性，而且在全国范围流动没有任何障碍。根据我国目前国情，建立统一的养老保险制度最大的障碍是如何将公务员的养老保险纳入全国统一的养老保险范畴。2008年《社会保险法》草案第九条第三款规定公务员和参照公务员法管理的工作人员参加基本养老保险的办法由国务院规定，将公务员的养老保险制度予以独立。但笔者认为，只要政府下定决心统一养老保险制度，建立全国统一的养老保险制度是具有现实可行性的。

（一）建立统一的养老保险制度，有利于消除人为因素所造成的不同职业之间的养老保险金过大的差距，符合全体公民的意愿，大众会予以积极支持。

（二）我国企业养老保险制度应经趋于成熟，由于我国企业职工基本养老保险制度改革取得很大进展，因此，在统一公务员基本养老保险制度改革可以借鉴企业职工养老保险改革的具体做法和成功经验，并可在吸取有关教训的基础上更好地予以推进。完全可以在完善企业养老保险制度的础之上，逐步建立统一的养老保险制度。

（三）借鉴国外发达国家统一的国民养老金制度，从而有利于我国统一的养老保险模式的完善。从国外发达国家的经验看，大多数国家采取的是统一的养老保险制度，比如美国、日本、新加坡、智利和秘鲁等国。在养老保险费用方面，这些国家都是由国家、单位和个人共同承担。以上可以看出建立全国统一的养老保险制度是世界各国的成熟做法，我国在建立全国统一养老保险模式的过程中完全可以借鉴以上国家的成功经验，从而使我国统一的养老保险制度能迅速完善[6]。

（四）统一养老保险模式符合中国经济增长方式转变的需要。统一养老保险模式是完善我国社会保障的重要组成部分，完善社会保障可以提高中国居民的消费率，有利于拉动内需，从而改变中国经济外贸依赖性的增长方式。众所周知，中国经济增长的外贸依存度高70%，为世界之最，储蓄率更是名列世界前茅，已达47.9%，城乡居民储蓄存款超过15万亿元。中国居民的消费率低，储蓄率高，从而导致内需难以拉动，2008年从美国爆发的金融危机对中国的经济形成较大冲击，造成这一现象的重要的原因就是中国的整体的社会保障不完善，中国居民总体上对于生活缺乏安全感，通过储蓄，从而达到自我保障的目的，因此，只有在统一养老保险制度的基础之上完善我国的社会保障制度，才能真正达到改变中国经济外贸依赖性的增长方式。

（五）建立统一的养老保险模式的过程中，最大的障碍在于如何将公务员养老保险制度纳入，笔者认为，可以通过建立公务员补充养老金，从而顺利地将公务员的养老保险纳入全国统一的养老保险。公务员的基本养老金纳入城镇职工基本养老保险制度统一管理，在缴费要求和给付待遇等方面都应与企业一致，使基本养老金做到不存在差别的完全统一。为了保证公务员退休后的生活水准不至于太低，应当允许根据用人单位具体的情况，建立公务员年金制度。可以考虑将公务员年金与公务员的工作效率、奖励情况挂钩，以促使公务员爱岗敬业、廉政勤政，并最终提高政府运转效率。由于“补充养老金”有其自身的特殊性，在适用对象、资金来源和政策目的等方面都与企业有所不同，需要分开管理，然而这种分开管理不应影响养老保险的集中管理，只是进行单独核算分别管理，可由财政部门理，政府审计部门监督，具体运营上可由中央人民银行负责。这样有利于公务职业养老保险金的安全和保值增值[7]。